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Zu den verfahrensrechtlichen und formellen Tücken der Beanstandung von Gemeindevertretungsbeschlüssen

Dr. Tobias T. Weitz, Darmstadt*

Das Verwaltungsgericht (VG) Gießen hat in einem Urteil vom 19.3.20131 die Beanstandung eines Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung einer mittelhessischen Kleinstadt durch den Bürgermeister allein aus formellen und verfahrensrechtlichen Gründen aufgehoben – mit der Folge, dass der beanstandete Beschluss wirksam bleibt. Dieses Urteil gibt Anlass, die verfahrensrechtlichen und formellen Anforderungen an eine Beanstandung von Beschlüssen der Gemeindevertretung (GV)/Stadtverordnetenversammlung näher zu betrachten.

I. Einleitung

Gem. § 63 Abs. 1 Satz 1 u. 2 HGO hat der Bürgermeister ohne jedes Ermessen2 einem Beschluss der GV zu widersprechen, wenn dieser das Recht verletzt; er kann dies tun, wenn der Beschluss das Wohl der Gemeinde gefährdet. Erfolgt ein Widerspruch, ist über die strittige Angelegenheit in einer neuen Sitzung der GV nochmals zu beschließen (§ 63 Abs. 1 Satz 5 HGO).

Verletzt auch der neue Beschluss das Recht, muss der Bürgermeister ihn (erneut ohne jedwedes Ermessen)3 unverzüglich, spätestens jedoch innerhalb einer Woche nach der Beschlussfassung gegenüber dem Vorsitzenden der GV beanstanden (§ 63 Abs. 2 Satz 1 HGO), wenn es sich um einen endgültigen (d.h. nicht nur vorbereitenden) Beschluss handelt.4 Die Beanstandung ist schriftlich zu begründen (§ 63 Abs. 2 Satz 2 HGO) und hat aufschiebende Wirkung (§ 63 Abs. 2 Satz 3 HGO), so dass der Gemeindevorstand zunächst von der ansonsten nach § 66 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 HGO bestehenden Pflicht befreit ist, den GV-Beschluss auszuführen.5

Unterlässt der Bürgermeister eine gebotene Beanstandung innerhalb der ihm eingeräumten Fristen, so gilt § 63 Abs. 2 HGO entsprechend für den Gemeindevorstand (§ 63 Abs. 4 Satz 1 HGO). Die Beanstandungsfrist beginnt für den Gemeindevorstand mit Ablauf der entsprechenden Fristen für den Bürgermeister (§ 63 Abs. 4 Satz 2 HGO).

Sowohl im Rahmen der Beanstandung durch den Bürgermeister als auch im Fall einer Beanstandung durch den Gemeindevorstand sind zahlreiche formelle Voraussetzungen zu beachten.

I. Zu den aus dem Verwaltungsaktcharakter der Beanstandung i.V.m. § 63 HGO folgenden formellen Anforderungen an eine Beanstandung

Nach der herrschenden Meinung handelt es sich bei einer Beanstandung um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 HVwVfG, der – ohne Vorverfahren (§ 63 Abs. 2 Satz 4 HGO) – zur Erhebung der verwaltungsgerichtlichen Anfechtungsklage berechtigt.6 Demnach muss eine Beanstandung nach § 63 HGO zunächst jene formellen Anforderungen erfüllen, welche die Bestimmungen des HVwVfG hinsichtlich Zuständigkeit, Verfahren und Form bei Verwaltungsakten stellen.

1. Zuständigkeitserfordernisse

Die Zuständigkeit für Beanstandungen von GV-Beschlüssen ist in § 63 HGO auf den ersten Blick klar geregelt: Das Beanstandungsrecht steht primär dem Bürgermeister zu (§ 63 Abs. 2 Satz 1 HGO). Unterlässt der Bürgermeister eine gebotene Beanstandung innerhalb der ihm eingeräumten Fristen, ist der Gemeindevorstand sekundär innerhalb entsprechender Fristen zur Beanstandung berechtigt (§ 63 Abs. 4 Satz 1 HGO).

Auch hinsichtlich der Zuständigkeiten können jedoch in der Praxis Gefahren lauern, wie der aktuelle Fall des VG Gießen zeigt. Hier hatte der primär beanstandungsbefugte Bürgermeister innerhalb der ihm gesetzten Fristen einen Beschluss der Stadtverordnetenversammlung – wenn auch unter Verwendung der Amtsbezeichnung „Bürgermeister“, des Personalpronomens erste Person Singular Nominativ („Ich-Form“) und Bezugnahme auf § 63 Abs. 1 Satz 1 HGO – unter dem Briefkopf „Der Magistrat“ beanstandet. Eine solche Beanstandung unterliegt nach Ansicht des VG Gießen7in formell-rechtlicher Hinsicht durchgreifenden Bedenken, die zur Rechtswidrigkeit führen.

Das VG Gießen kommt in seinem Urteil vom 19.3.2013 zu dem Ergebnis, dass eine auf dem Briefkopf des Magistrats (= Gemeindevorstand) erklärte Beanstandung trotz der vorstehend genannten Begleitumstände diesem zuzurechnen ist. Denn: Entscheidendes Kriterium dafür, welche Behörde oder welches Organ eine Maßnahme vornimmt, sei die offizielle Behördenbezeichnung, unter der die Maßnahme verfügt wurde. Im Hinblick auf die eindeutige Bezeichnung des Gemeindevorstands als handelndes Organ könne etwas anderes auch nicht der Tatsache entnommen werden, dass sich der Bürgermeister sowohl im Widerspruch als auch in der Beanstandungsverfügung der Ich-Form bediente und in der Beanstandungsverfügung auf § 63 Abs. 1 S. 1 HGO Bezug genommen wurde. Denn nach § 65 Abs. 1 HGO bestehe das Kollegialorgan Gemeindevorstand aus dem Bürgermeister und den Beigeordneten, wobei der Bürgermeister der geborene Vorsitzende des Gemeindevorstands sei und die Beschlüsse gem. § 70 Abs. 1 HGO ausführe. Hierzu zähle es auch, dass ein Bürgermeister Erklärungen im Namen des Gemeindevorstands – ggf. auch in der Ich-Form – abgebe und entsprechende Schreiben unterzeichne.

Damit folgte das VG Gießen dem Vortrag der klagenden Stadtverordnetenversammlung, dass aus dem Umstand, dass eine Beanstandung in der Ich-Form verfasst ist, nicht geschlossen werden könne, dass trotz anderslautender Angabe im Briefkopf tatsächlich der Bürgermeister gehandelt habe, da allein die Verwendung der Ich-Form den durch die Verwendung des Briefkopfs des Gemeindevorstandes erzeugten Eindruck, es handele sich um eine Beanstandung des Gemeindevorstandes, aus Sicht eines objektiven Dritten nicht zu beseitigen vermöge. Ferner bestätigte das VG Gießen letztlich, dass eine Beanstandung als Verwaltungsakt objektiv auszulegen ist, wobei ein objektiver Dritter stets davon ausgehen wird, dass ein Verwaltungsakt durch jene Stelle ergangen ist, die im jeweiligen Verwaltungsakt ausdrücklich als handelnd ausgewiesen ist, was im Ergebnis dazu führt, dass es bei nach außen eindeutig zuzurechnender Handlungsform weder darauf ankommt, ob die Beanstandung seitens der betroffenen GV sehr wohl als eine solche des Bürgermeisters verstanden wurde noch – wie auch das VG Gießen klarstellt – ob der Gemeindevorstand den Bürgermeister mit der Beanstandung beauftragt oder dieser in Überschreitung seiner Kompetenzen gehandelt hat. Im Fall des VG Gießen hatte der Magistrat der betroffenen Kleinstadt die Frage einer Beanstandung noch nicht einmal innerhalb des Kollegialorgans behandelt, was einer Zurechnung der Beanstandung dennoch nicht entgegen stand – wohl auch, weil dieser Umstand für einen objektiven Dritten regelmäßig nicht erkennbar ist.

Dem Umstand, dass es nicht auf die Frage ankommt, wie die betroffene GV die Beanstandung verstanden hat oder hätte verstehen müssen, steht dabei auch nicht entgegen, dass der Inhalt eines Verwaltungsakts im Zweifel durch Auslegung bestimmt werden kann. Hierfür mag der Horizont der betroffenen GV maßgeblich sein. Zudem möge zur Auslegung auch die Begründung des jeweiligen Verwaltungsakts sowie etwaige beigefügte Unterlagen heranzuziehen sein. Es mag insofern genügen, dass aus dem gesamten Inhalt des Verwaltungsakts und aus dem Zusammenhang im Wege der Auslegung der Regelungsgehalt konkretisiert werden kann.8 Im Zusammenhang mit Zuständigkeitsfragen geht es jedoch nicht um den Inhalt/den Regelungsgehalt des jeweiligen Verwaltungsakts/der jeweiligen Beanstandung, sondern um dessen formelle Rechtmäßigkeit.

Das vorstehende Ergebnis des VG Gießen verdient nach den vorstehenden Ausführungen uneingeschränkte Zustimmung. An der Richtigkeit dieses Ergebnisses ändert sich selbst dann nichts, wenn in einer Beanstandung des Bürgermeisters auf dem Briefkopf des Gemeindevorstandes ausdrücklich (nur) auf § 63 Abs. 2 HGO (und nicht auch auf den für eine Beanstandung des Gemeindevorstandes maßgeblichen § 63 Abs. 4 HGO) verwiesen wird. Aus einem alleinigen Verweis auf § 63 Abs. 2 HGO – mithin der eigentlich richtigen Rechtsnorm – kann nicht geschlossen werden, dass trotz anderslautender Angabe im Briefkopf tatsächlich der Bürgermeister gehandelt hat. Die Nennung der zutreffenden Ermächtigungsgrundlage ist kein Indiz dafür, dass tatsächlich auch die nach ihr zuständige Stelle gehandelt hat; erst recht nicht, wenn zeitgleich der Eindruck erweckt wird, dass der jeweilige Verwaltungsakt von einer unzuständigen Stelle erlassen wird. Es ist durchaus denkbar - und der Paradefall des Handelns einer unzuständigen Stelle - dass zwar die richtige Ermächtigungsgrundlage erkannt, aber die eigene Unzuständigkeit übersehen wird.

Ist nach alledem davon auszugehen, dass es sich trotz der Verwendung der Amtsbezeichnung „Bürgermeister“, der Ich-Form und der Bezugnahme auf § 63 Abs. 1 Satz 1 HGO bei Verwendung des Briefkopfes des Gemeindevorstandes um eine Beanstandung des Gemeindevorstandes handelt, ist eine solche Beanstandung nach der Entscheidung des VG Gießen vom 19.3.2013 solange formell rechtswidrig, wie die Beanstandung innerhalb der für den primär beanstandungsberechtigten Bürgermeister geltenden Fristen erfolgt. Ist dies der Fall, werde die Beanstandungsverfügung vom (noch) sachlich unzuständigen Gemeindevorstand erlassen, obwohl sie nach den gesetzlichen Vorgaben zwingend vom (noch) zuständigen Bürgermeister ausgesprochen werden müsse. Dies folge unmissverständlich aus den Vorgaben des § 63 HGO, wonach der Gemeindevorstand erst nach Ablauf der für die Beanstandung durch den Bürgermeister laufenden Fristen beanstandungsbefugt sei. Gem. § 63 Abs. 2 HGO obliege die Beanstandung von Beschlüssen der GV binnen einer Woche nach Beschlussfassung dem Bürgermeister. § 63 HGO stelle durch Schaffung und Zuordnung von Funktionen kompetenziell die Voraussetzungen eines Widerspruchs und einer Beanstandung sicher, indem zunächst der Bürgermeister diese Rechte ausüben müsse und der Gemeindevorstand erst im Falle, dass der Bürgermeister diese Aufgaben nicht wahrnimmt, handeln solle. Dies ergebe sich aus dem klaren Wortlaut der ersten beiden Absätze des § 63 HGO. Die von § 63 HGO funktionell und kompetenzrechtlich vorgegebenen Unterschiede zwischen den Kontrollrechten des Bürgermeisters einerseits und des Gemeindevorstandes andererseits verdeutliche auch § 63 Abs. 4 Satz 2 HGO. Im Falle, dass der Gemeindevorstand die Beanstandung ausgesprochen hat, sei nämlich an Stelle des Bürgermeisters der Gemeindevorstand an verwaltungsgerichtlichen Verfahren beteiligt. Dies zeige eine klare Kompetenzabgrenzung zwischen Bürgermeister und Gemeindevorstand hinsichtlich ihrer Beanstandungsrechte und führe zwingend dazu, dass keines der beiden Organe die Rechte des anderen wahrnehmen darf.

Auch dieser auch in der Literatur9 geteilten Rechtsauffassung des VG Gießen ist nach hiesiger Auffassung zuzustimmen. Aus der fehlenden sachlichen Zuständigkeit des Gemeindevorstandes ergibt sich dabei - wie allgemein bei Verwaltungsakten - die Rechtswidrigkeit der Beanstandung.10

Etwas anderes dürfte nur in dem vom VG Gießen nicht zu entscheidenden Fall gelten, dass

  • http://anwaltskanzlei-lankau.de/pics/navigation/bullet.gif); background-position: 0px 7px; background-repeat: no-repeat;">der primär beanstandungsberechtigte Bürgermeister klar zum Ausdruck bringt, von seinem Beanstandungsrecht keinen Gebrauch zu machen,11 und
  • http://anwaltskanzlei-lankau.de/pics/navigation/bullet.gif); background-position: 0px 7px; background-repeat: no-repeat;">eine Eilbedürftigkeit gegeben ist, die eine vorzeitige Beanstandung durch den Gemeindevorstand rechtfertigt,

wobei man eine Eilbedürftigkeit in letzterem Sinne nur dann annehmen können wird, wenn ohne eine entsprechende Beanstandung nachträglich nicht mehr rückgängig zu machende Nachteile zu befürchten sind.

2. Einhaltung der mit Blick auf einen Verwaltungsakt maßgeblichen Verfahrensvorschriften

Wie im Falle des Erlasses eines Verwaltungsakts ist Rahmen einer Beanstandung nach § 63 HGO von einem nichtförmlichen Verfahren nach den §§ 9 HVwVfG auszugehen. Besonderes Augenmerk wird man jedoch bei Besorgnis der Befangenheit des Bürgermeisters auf § 21 HVwVfG (nachf. Ziff. a) und den Untersuchungsgrundsatz des § 24 HVwVfG (nachf. Ziff. b) legen müssen. Auf eine Anhörung der Beteiligten (der betroffenen GV) gem. § 28 HVwVfG wird indessen wohl regelmäßig verzichtet können (nachf. Ziff. c).

a) Besorgnis der Befangenheit gem. § 21 HVwVfG
Liegt ein Grund vor, der geeignet ist, Misstrauen gegen die unparteiische Amtsausübung des Bürgermeisters/der Mitglieder des Gemeindevorstandes im Rahmen des Beanstandungsverfahrens zu rechtfertigen11 oder wird das Vorliegen eines solchen Grundes seitens der GV oder einem anderen etwaigen Beteiligten behauptet, hat sich der Bürgermeister/das jeweilige Mitglied des Gemeindevorstandes gem. § 21 Abs. 1 Satz 2 HVwVfG auf Anordnung der Aufsichtsbehörde bzw. des Bürgermeisters der Mitwirkung am Beanstandungsverfahren zu enthalten, sofern er/es sich nicht selbst einer Mitwirkung enthält.

b) Einhaltung des Untersuchungsgrundsatzes gem. § 24 HVwVfG
Gem. § 24 Abs. 1 Satz 1 HVwVfG hat der Bürgermeister/der Gemeindevorstand vor einer Beanstandung den Sachverhalt von Amts wegen zu ermitteln. Er hat dabei alle für den Einzelfall bedeutsamen Umstände zu berücksichtigen, § 24 Abs. 2 HVwVfG.

c) Entbehrlichkeit einer Anhörung nach § 28 HVwVfG
Eine Anhörung nach § 28 HVwVfG ist indessen wohl regelmäßig nicht erforderlich. Zwar ist vor dem Erlass eines Verwaltungsakts, der in die Rechte eines Dritten eingreift, diesem Dritten (hier der GV, deren Beschluss beanstandet werden soll) grundsätzlich Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. In vielen Fällen einer Beanstandung können jedoch die Umstände des Einzelfalles gem. § 28 Abs. 2 HVwVfG das Absehen von einer Anhörung rechtfertigen. Dies ist namentlich dann der Fall, wenn eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug oder im öffentlichen Interesse notwendig erscheint (§ 28 Abs. 2 Nr. 1 HVwVfG) oder – häufiger – durch die Anhörung die Einhaltung einer für die Entscheidung maßgeblichen Frist, nämlich der Beanstandungsfristen des § 63 Abs. 2 u. 4 HGO, in Frage gestellt würde.

Selbst wenn diese Voraussetzungen nicht vorliegen, dürfte eine Anhörung jedoch regelmäßig entbehrlich sein. Der Beanstandung des erneuten Beschlusses der GV nach § 63 Abs. 2 u. 4 HGO geht ein Widerspruch des erstmaligen Beschlusses voraus. Hier wird der Bürgermeister/Gemeindevorstand regelmäßg darlegen, warum er den jeweiligen Beschluss für rechtswidrig erachtet. Diese Rechtswidrigkeitsgründe wird die GV im Rahmen ihrer Sitzung zur erneuten Beschlussfassung regelmäß;ig in Anwesenheit und unter Anhörung des Gemeindevorstandes (§ 59 HGO) diskutieren. Somit wird die GV vor einer Beanstandung regelmäßig hinreichend Möglichkeit gehabt haben, zur Rechtmäßgkeit ihres Beschlusses – und damit zur Unrechtmäßigkeit einer etwa folgenden Beanstandung – Stellung zu nehmen, was ein Absehen von einer erneuten Anhörung rechtfertigt. Nichts desto trotz sollte eine Anhörung durchgeführt werden, wenn es die Beanstandungsfristen des § 63 HGO zulassen.

3. Einhaltung der mit Blick auf einen Verwaltungsakt maßgeblichen Formvorschriften Schließlich ist in formeller Hinsicht eine Einhaltung der für Verwaltungsakte allgemein geltenden Formvorschriften zu fordern.

a) Hinreichende Bestimmtheit 
Zu den an eine Beanstandung als Verwaltungsakt zu stellenden Formerfordernissen gehört das Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 HVwVfG. Dieses kann z.B. verletzt sein, wenn nicht erkennbar ist, auf welchen GV-Beschluss sich die jeweilige Beanstandung bezieht. Dies wurde auch im vom VG Gießen jüngst entschiedenen Fall diskutiert, weil der Bürgermeister seine Beanstandung nicht nur unter dem falschen Briefkopf vorgenommen, sondern auch noch ein falsches Datum des beanstandeten Beschlusses angegeben hatte.

Eine solche falsche Datumsangabe ebenso wie eine unzureichende sonstige Bezeichnung des beanstandeten Beschlusses respektive die unzureichende Kenntlichmachung der Beanstandung selbst, kann zur fehlenden Bestimmtheit i.S.d. § 37 Abs. 1 HVwVfG führen. Insofern sind jedoch die vorstehend genannten Regeln zur Auslegung von Verwaltungsakten13 zu berücksichtigen. Mit Blick auf eine falsche Datumsangabe bedeutet dies, dass eine solche wohl nur dann zur Unbestimmtheit führen wird, wenn der beanstandete Beschluss oder bei verkürzter Wiedergabe des beanstandeten Beschlusses das Beschlussthema im maßgeblichen Zeitraum mehrfach Gegenstand in Sitzungen der GV gewesen ist. Bezieht sich die Beanstandung hingegen erkennbar auf einen bestimmten Beschluss und/oder wurde ein Beschluss zur jeweiligen Thematik nur anlässlich einer Sitzung der GV getroffen, dürfte eine Auslegung der Beanstandung indessen zu dem Ergebnis kommen, dass hinreichende Klarheit besteht, welcher Beschluss beanstandet werden soll.

b) Grundsatz der Formfreiheit/Pflicht zur schriftlichen Begründung
Eine bestimmte Form ist für die Beanstandung nicht vorgeschrieben. Insofern kann sie – wie jeder andere Verwaltungsakt, für den keine besonderen Formvorschriften gelten – gem. § 37 Abs. 2 Satz 1 HVwVfG schriftlich, elektronisch, mündlich oder in anderer Weise erfolgen. Da jedoch

  • http://anwaltskanzlei-lankau.de/pics/navigation/bullet.gif); background-position: 0px 7px; background-repeat: no-repeat;">ein mündlicher Verwaltungsakt elektronisch oder schriftlich zu bestätigen ist, wenn hieran ein berechtigtes Interesse besteht und der Betroffene dies unverzüglich verlangt (§ 37 Abs. 2 Satz 2 HVwVfG),
  • http://anwaltskanzlei-lankau.de/pics/navigation/bullet.gif); background-position: 0px 7px; background-repeat: no-repeat;">ein elektronischer Verwaltungsakt unter denselben Voraussetzungen schriftlich zu bestätigen ist (§ 37 Abs. 2 Satz 3 HVwVfG),
  • http://anwaltskanzlei-lankau.de/pics/navigation/bullet.gif); background-position: 0px 7px; background-repeat: no-repeat;">§ 63 Abs. 2 HGO zumindest eine schriftliche Begründung erfordert (§ 63 Abs. 2 Satz 2 HGO)

und zudem aus Gründen der Beweissicherheit14 bietet sich jedoch eine schriftliche Beanstandung an.

c) Sonstige Form- und andere Vorgaben der §§ 37, 39 u. 41 HVwVfG
Im Übrigen gelten die sonstigen Formvorgaben der §§ 37, 39 u. 41 HVwVfG. Das heißt vor allem, dass

  • http://anwaltskanzlei-lankau.de/pics/navigation/bullet.gif); background-position: 0px 7px; background-repeat: no-repeat;">eine schriftliche oder elektronische Beanstandung regelmäßig die erlassende Behö;rde/Stelle erkennen lassen und die Unterschrift oder die Namenswidergabe der zuständigen Person/en bzw. der durch diese Beauftragten enthalten muss (vgl.: § 37 Abs. 3 Satz 1 HVwVfG),
  • http://anwaltskanzlei-lankau.de/pics/navigation/bullet.gif); background-position: 0px 7px; background-repeat: no-repeat;">die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe für die Beanstandung mitzuteilen sind (§ 39 Abs. 1 Satz 2 HVwVfG),
  • http://anwaltskanzlei-lankau.de/pics/navigation/bullet.gif); background-position: 0px 7px; background-repeat: no-repeat;">eine schriftliche oder elektronische Beanstandung, die per Post oder elektronisch übermittelt wird, am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post bzw. Absendung als bekannt gegeben gilt (§ 41 Abs. 2 Satz 1 u. 2 HVwVfG), es sei denn die Beanstandung ist nachweislich nicht oder zu einem späteren Zeitpunkt zugegangen; im Zweifel hat der Beanstandende den Zeitpunkt des Zugangs nachzuweisen (§ 41 Abs. 2 Satz 3 HVwVfG).

Im Übrigen empfiehlt sich auch bei Beanstandungen eine (inhaltlich richtige) Rechtsmittelbelehrung, um die einmonatige Klagefrist des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO in Gang zu setzen. Enthält die Beanstandung keine Rechtsmittelbelehrung, kann eine Klage innerhalb eines Jahres erfolgen (§ 58 VwGO).15

II. Zu den besonderen formellen Anforderungen an eine Beanstandung gem. § 63 HGO

Weitere formelle Anforderungen an eine Beanstandung folgen unmittelbar aus § 63 HGO.

1. Zulässigkeit der Beanstandung

Der Beanstandung unterliegen alle Beschlüsse der GV, d.h. nicht nur Sachbeschlüsse i.S.d. § 54 HGO, sondern grundsätzlich auch Wahlen i.S.v. § 55 HGO.16Entscheidungen und Maßnahmen, die sich unmittelbar auf das Wahlverfahren beziehen sind hingegen nicht erfasst.17 Dasselbe gilt für Beschlüsse, soweit das Widerspruchs-/Beanstandungsrecht ausdrücklich per Gesetz ausgeschlossen ist.18Aus dem Wort auch in § 63 Abs. 2 Satz 1 HGO ist ferner zu schließen, dass eine Beanstandung nur dann zulässig ist, wenn schon der Widerspruch gegen den ersten Beschluss mit einer Rechtsverletzung begründet wurde.19

2. Erneute Beschlussfassung durch die GV

Gem. § 63 Abs. 1 HGO ist dem erstmaligen Beschluss der GV zu widersprechen. Erst gegen eine daraufhin folgende erneute Beschlussfassung gleichen Inhalts ist gem. § 63 Abs. 2 u. 4 HGO eine Beanstandung zulä;ssig. Erfolgt eine erneute Beschlussfassung nicht, bleibt es bei dem Widerspruch gegen den erstmaligen Beschluss der GV. Dieser wird bestandskräftig; der Beschluss ist unwirksam.

3. Beanstandungsbefugnis

Der Bürgermeister oder Gemeindevorstand muss im Beanstandungsverfahren geltend machen können, dass der erneute Beschluss der GV das geltende Recht verletzt. Eine bloße Gemeindewohlverletzung reicht hier – im Gegensatz zum Widerspruch gegen den ersten Beschluss der GV – nicht aus. Dies zeigt ein Vergleich des Wortlauts von § 63 Abs. 1 und § 63 Abs. 2 HGO. Während der Bürgermeister bzw. Gemeindevorstand einem das Recht verletzenden Beschluss zu widersprechen hat (§ 63 Abs. 1 Satz 1 HGO) und einem das Gemeindewohl verletzenden Beschluss widersprechen kann (§ 63 Abs. 1 Satz 1 HGO), sieht § 63 Abs. 2 Satz 1 HGO eine Beanstandung des erneuten Beschlusses nur vor, wenn (auch) dieser neue Beschluss das Recht verletzt

4. Beanstandungsfrist

Der Bürgermeister hat einen rechtswidrigen erneuten Beschluss der GV unverzüglich, spätestens aber innerhalb einer Woche zu beanstanden. Unverzüglich bedeutet dabei ohne schuldhaftes Zögern, d.h. innerhalb einer im Einzelfall angemessenen Prüfungs- und Überlegungsfrist.20 Für die Berechnung der Wochenfrist sind die Vorschriften des BGB entsprechend anzuwenden.21 Fällt der letzte Tag der Frist auf einen Sonn-, Feier- oder Samstag, reicht der Eingang der Beanstandung beim Vorsitzenden der GV am nä;chsten Werktag aus.22

Entsprechendes gilt auch mit Blick auf das (subsidiäre) Beanstandungsrecht des Gemeindevorstandes. Dabei beginnt die für den Gemeindevorstand geltende Frist erst mit Ablauf der Beanstandungsfrist des primär beanstandungsberechtigten Bürgermeisters (§ 63 Abs. 4 Satz 2 HGO).

Ein rechtswidriger erneuter Beschluss der GV ist damit (längstens) innerhalb von zwei Wochen durch Beanstandung angreifbar.

III. Begrenzte Heilungsmöglichkeiten

Letztlich empfiehlt es sich, die formellen Anforderungen an eine Beanstandung genau zu beachten. Denn eine wie auch immer geartete Heilung von formellen Fehlern erscheint nicht zuletzt wegen der gesetzlichen Beanstandungsfristen schwierig.

1. Klarstellung

Eine bloße Klarstellung scheidet zumindest in vielen Fällen zweifelhafter Zuständigkeit aus. Im Fall des VG Gießen23 wurde noch versucht, in einem Schreiben unter dem Briefkopf des Bürgermeisters klarzustellen, dass es sich bei der Beanstandung ausschließlich um einen von ihm erlassenen Verwaltungsakt handelte. DieseKlarstellung musste jedoch ins Leere gehen. Mit Blick auf die Frage, welche Stelle einen Verwaltungsakt erlassen hat, muss/te es dabei bleiben, dass die Sicht eines objektiven Dritten maßgeblich ist (s.o.).

Ähnliche Schwierigkeiten dürften bestehen, wenn die Auslegung der Beanstandungsverfügung im Falle der Auslegungsbedürftigkeit (d.h. bei mangelnderBestimmtheit aber gegebener Bestimmbarkeit) etwas anderes ergibt als vom beanstandenden Organ gemeint.

2. Berichtigung

Auch eine Berichtigung der Beanstandungsverfügung dürfte nur in den seltensten Fällen in Betracht kommen. Denn nach § 42 HVwVfG, der – so das VG Gießen24 – auch für interorganstreitgegenständliche Verwaltungsakte gilt, können nur Schreibfehler, Rechenfehler und ähnliche offensichtliche Unrichtigkeiten berichtigt werden.

Hieran fehlt es beispielsweise im Falle der Verwendung des Briefkopfes des Gemeindevorstandes während der für den Bürgermeister laufenden Beanstandungsfrist. Eine Unrichtigkeit in einem Verwaltungsakt ist bei Fehlern der Willensbildung, insbesondere bei Rechtsanwendungsfehlern, nicht gegeben.25 Eine Berichtigung nach Maßgabe des § 42 HVwVfG scheidet daher auch aus, um nachträglich entdeckte Rechtsfehler im Bereich der formellen Rechtswidrigkeit zu korrigieren.26 Abgesehen davon bestehen hier – so das VG Gießen – auch Bedenken an der von § 42 HVwVfG geforderten offensichtlichen Unrichtigkeit, weil nicht davon auszugehen ist, dass sich angesichts der Verwendung des Briefkopfes des Gemeindevorstandes die Unrichtigkeit der Beanstandung jedermann aufdrängt.27Denn grundsätzlich habe ein Gemeindevorstand unter bestimmten Voraussetzungen durchaus die Befugnis zur Beanstandung, namentlich innerhalb eines Zeitraums von bis zu einer Woche, nachdem der Bürgermeister von seinem Beanstandungsrecht keinen Gebrauch gemacht hat.

3. Umdeutung

Auch eine Umdeutung der fehlerhaften Beanstandungsverfügung wird regelmäßig nicht in Betracht kommen.

Eine Umdeutung nach § 140 BGB – wie im Fall des VG Gießen28 ebenfalls versucht – scheidet von vornherein aus. Auf dem Gebiet des Verwaltungsrechts gilt § 140 BGB entsprechend für öffentlich-rechtliche Verträge gem. § 62 S. 2 (H)VwVfG,29 sowie für einseitige öffentliche Willenserklärungen,30 nicht dagegen für Verwaltungsakte. Hier – und damit bei Beanstandungsverfügungen – gilt § 47 (H)VwVfG.31

Eine Umdeutung nach § 47 (H)VwVfG kommt zumindest bei Verwendung eines falschen Briefkopfes nicht in Betracht. Die (unzulässige) Beanstandung des Gemeindevorstandes kann nicht in eine solche des Bürgermeisters umgedeutet werden. Zwar wäre der umgedeutete Verwaltungsakt auf das gleiche Ziel gerichtet, wie die ursprüngliche Beanstandungsverfügung. Eine Umdeutung nach § 47 HVwVfG ist aber unzulässig, weil eine derart umgedeutete Beanstandung nicht im Sinne des § 47 Abs. 1 HVwVfG als von derselben Behörde erlassen anzusehen wäre.32

Vom hiesigen Fall zu unterscheiden sind Fälle, in denen nur ein Zusatz/eine Personenbezeichnung fehlt und/oder nur eine falsche Adresse angegeben wird. In solchen Fällen hat beispielsweise das VG Darmstadt in der Vergangenheit eine Umdeutung als zulässig erachtet.33 Ferner dürfte eine Umdeutung in Betracht kommen, wenn nach gegen einen erneuten Beschluss der GV gem. § 63 Abs. 1 Satz 5 HGO fälschlicherweise abermals ein (zweiter) Widerspruch erfolgt.

4. Zweitbescheid

Ein Zweitbescheid, d.h. eine erneute Beanstandungsverfügung, welche die Fehler der ersten Beanstandungsverfügung vermeidet, wird in vielen Fällen wegen der kurzen Beanstandungsfristen des § 63 Abs. 2 u. 4 HGO nicht in Frage kommen. Diese Fristen werden in den seltensten Fällen Zeit für einen Zweitbescheid lassen.

IV. Ergebnis

Die verfahrensrechtlichen und formellen Anforderungen, die an eine Beanstandung von GV-Beschlüssen zu stellen sind, bergen zahlreiche Tücken. Zum einen sind die Anforderungen, die das Gesetz an Verwaltungsakte stellt, einzuhalten; zudem ergeben sich besondere Anforderungen unmittelbar aus § 63 HGO. Insbesondere mit Blick auf

  • http://anwaltskanzlei-lankau.de/pics/navigation/bullet.gif); background-position: 0px 7px; background-repeat: no-repeat;">die Zuständigkeit,
  • http://anwaltskanzlei-lankau.de/pics/navigation/bullet.gif); background-position: 0px 7px; background-repeat: no-repeat;">die Beanstandungsfristen für Bürgermeister und Gemeindevorstand
  • http://anwaltskanzlei-lankau.de/pics/navigation/bullet.gif); background-position: 0px 7px; background-repeat: no-repeat;">den Umstand, dass während der Beanstandungsfrist für den Bürgermeister ausschließlich dieser beanstandungsbefugt ist,
  • http://anwaltskanzlei-lankau.de/pics/navigation/bullet.gif); background-position: 0px 7px; background-repeat: no-repeat;">die Frage, ob ein GV-Beschluss das Recht verletzt oder nur das Gemeindewohl gefährdet (Beanstandungsbefugnis),

ist – nicht zuletzt wegen der begrenzten Möglichkeiten der Heilung von Form- und Verfahrensfehlern – besondere Vorsicht geboten.


* Der Verf. ist Fachanwalt für Verwaltungsrecht und Partner der Rechtsanwaltskanzlei Lankau, Dr. Weitz & Collegen.
1 VG Gießen, Urt. v. 19.3.2013, 8 K 1195/12.GI.
2 H. Schmidt, in: Rauber/Rupp u.a., HGO, 1. Aufl. 2012, § 63 HGO Anm. 1; Schmidt/Kneip, HGO, § 63 Rn. 4.
3 H. Schmidt (Fn. 2), Anm. 2; Schmidt/Kneip (Fn. 2), Rn. 4.
4 Schmidt/Kneip (Fn. 2), Rn. 9.
5 H. Schmidt (Fn. 2), Anm. 2. 
6 U.a.: Hess. VGH, HessVGRspr. 1976, 1; Hess. VGH, HSGZ 1996, 465; VG Frankfurt, U. v. 13.10.2000, 7 E 204/99; VG Gießen (Fn. 1); Schmidt/Kneip (Fn. 2), Rn. 8; krit.: H. Schmidt (Fn. 2), Anm. 2. Darüber hinaus ist nach h.M. auch ein Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässig, vgl.: H. Schmidt, a.a.O.
7 VG Gießen (Fn. 1).
8 Vgl. u.a.: BVerwGE 119, 282 ff.; Hess. VGH, NVwZ-RR 2000, 544, 546; Kopp/Ramsauer VwVfG, 10. Aufl. 2012, § 37 Rn. 7; Ziekow, VwVfG, 2. Aufl. 2010, § 37 Rn. 3.
9 H. Schmidt (Fn. 2), Anm. 4: „Aus der Systematik des Gesetzes ist zu schließen, dass das subsidiäre Widerspruchs- bzw. Beanstandungsrecht des Gemeindevorstands erst dann ausgeübt werden darf, wenn die insoweit für den Bürgermeister bestehenden Frosten für die Ausübung seines Widerspruchs- oder Beanstandungsrechts abgelaufen sind, ohne dass dieser tätig geworden ist.“
10 Vgl. u.a.: BVerwGE 30, 138 ff.; BVerwG, DÖV 1973, 240; BVerwG, NJW 2005, 2330 ff.; Kopp/Ramsauer (Fn. 8), § 46 Rn. 23; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 45 Rn. 146 u. § 46 Rn. 43.
11 Vgl. hierzu: VG Frankfurt (Fn. 6), wonach mit Blick auf §§ 63 Abs. 2, 74 Abs. 2 HGO 1992, nach denen primär der Gemeindevorstand und erst nach Ablauf der für den Gemeindevorstand geltenden Frist der Bürgermeister beanstandungsbefugt war, der Ablauf der für den Gemeindevorstand geltenden Frist durch den Bürgermeister nicht abgewartet werden musste, wenn der Gemeindevorstand bereits entschieden hatte, von seinem Beanstandungsrecht keinen Gebrauch zu machen.
12 Als Maßstab kann insofern § 25 HGO herangezogen werden.
13 Vgl. Fn. 8.
14 H. Schmidt (Fn. 2), Anm. 1 u. 2.
15 H. Schmidt (Fn. 2), Anm. 2; Schmidt/Kneip (Fn. 2), Rn. 8.
16 H. Schmidt (Fn. 2), Anm. 1.
17 H. Schmidt (Fn. 2), Anm. 1; Hess. VGH, HessVGRspr. 1870, 70; VG Gießen, HSGZ 2005, 101.
18 Hess. VGH, HessVGRspr. 1976, S. 1; H. Schmidt (Fn. 2), Anm. 2; Schneider/Dreßler/Lüll, HGO, § 63 Erl. 4; krit.: Bennemann, KVR He, Bd. II, § 63 HGP Rn. 46.
19 H. Schmidt (Fn. 2), Anm. 1. Vgl.: § 8b Abs. 7 Satz 3, § 76 Abs. 4 Satz 3 HGO.
20 U.a.: Heinrichs, in Palandt, BGB, § 121 Rn. 3.
21 H. Schmidt (Fn. 2), Anm. 1.
22 Schmidt/Kneip (Fn. 2), Rn. 5.
23 VG Gießen (Fn. 1).
24 VG Gießen (Fn. 1).
25 VG Gießen (Fn. 1); Stelkens/Bonk/Sachs (Fn. 10), § 42 Rn. 8.
26 VG Gießen (Fn. 1); Liebetanz, in: Obermeyer, VwVfG, 2. Aufl. 1999, § 42 Rn. 5.
27 VG Gießen (Fn. 1); Kopp/Ramsauer (Fn. 8), § 42 Rn. 9.
28 VG Gießen (Fn. 1).
29 Vgl. u.a.: BGHZ 76, 16 ff.; BVerwG, NJW 1980, 2538 ff.; OVG Münster, NJW 1981, 1328 ff.; OVG Münster, NVwZ 1990, 676 f.
30 Vgl. u.a.: OVG Münster (Fn. 29); OVG Münster, NVwZ 1984, 655 f.; Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl. 2012, § 69 Rn. 5; Dilcher, in: Staudinger, BGB, § 140 BGB Rn. 19; Brox, in: Erman; BGB, § 140 Rn. 7.
31 Kopp/Ramsauer (Fn. 8), § 47 Rn. 5; Heinrichs, in: Palandt, BGB, § 140 Rn. 1.
32 VG Gießen (Fn. 1); Stelkens/Bonk/Sachs (Fn. 10),§ 47 Rn. 37.
33 VG Darmstadt, U. v. 7.8.2008, 3 E 1009/07.


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